marioborini@hotmail.co.uk

NUEVA EXPLICACIÓN DEL "FENÓMENO NEUQUINO" EN SALUD ENTRE 1970 Y 1979

Mario Borini  [1] 

En la década de 1970, el "fenómeno neuquino" fue la vidriera nacional en salud. Este trabajo presenta una explicación muy diferente a la dominante. Neuquén obtuvo logros en salud superiores al promedio nacional y a los de las demás jurisdicciones. La explicación dominante es que se deben a la continuidad político-institucional, en este caso de la conducción gubernamental desarrollada por un partido político provincial, el Movimiento Popular Neuquino. Sin embargo, la relación entre ambas variables, o sea, logros en salud y continuidad político-institucional, presenta contraejemplos, contradicciones y paradojas en esa relación cuya comprensión requiere un análisis multidimensional que excede la simplificación de una explicación lineal, impropia de fenómenos sociales. Este estudio es descriptivo, comparativo, documental y de complementación metodológica. La complementación corresponde al tipo de integración metodológica que observa distintos aspectos del mismo objeto para permitir una reconstrucción que dé mejor cuenta de su complejidad. Tal abordaje está dado en este estudio por una múltiple investigación: a) epidemiológica, de tipo ecológico; b) política, de acuerdos cívico-militares; c) económica, de transferencias regionales; d) demográficas, de la dinámica poblacional generales y médicas; e) sociológicas, de actores sociales. Los resultados refuerzan la hipótesis de que la creación en Neuquén del único polo de desarrollo en el decenio 1970-1980 por parte del Estado nacional resultó inseparable de ambas variables, tanto de la continuidad político-institucional como del impacto de sus políticas públicas en salud.

Palabras clave: Política pública - Política de Neuquén en salud - Determinación social - Continuidad política - Transferencias regionales y salud - Epidemiología social - Demografía y salud

 

Analysis of Public Policy of the Province of Neuquén in Health, 1970-1979

From 70, the Province of Neuquén scored higher health achievements in the national average and all other jurisdictions. The dominant interpretation, since then, is that such achievements are explained by the political and institutional continuity, in this case the government driving held by a Provincial Political Party, the Popular Movement N. However, the relation- ship between the two variables, by example achievements in health and political-institutional continuity, presents counterexamples, contradictions and paradoxes in the relationship whose understanding requires a multidimensional analysis, beyond improper linear explanation of social phenomena. This study is descriptive, comparative, documentary and methodology of complement. Complementation corresponds to the type of methodological integration observing different aspects of the same object to allow reconstruction to give better account of its complexity. Such complementation is given in this study by multiple types of research: a) epidemiological, ecological type; b) policy, civil-military agreements; c) economic, regional transfers; d) demographic of the population and health dynamics; e) sociology, social actors. The results reinforces the hypothesis that the creation of the single pole in Neuquén development in the decade 1970-1980 by the National Government was inseparable from both variables, both political and institutional continuity and the impact of public policy on health 

Keywords:  Public Policy - Health Policy of Neuquén - Social determination  - Political continuity   - Regional transfers and health -   Social epidemiology - Demographic and health

INTRODUCCIÓN

Este trabajo intenta reflexionar acerca de cuánta importancia tiene la continuidad político-institucional en el impacto de las políticas públicas en salud. A este fin se toma como objeto de estudio a la provincia del Neuquén, una de las 24 jurisdicciones del país. Está ubicada en la región patagónica, que abarca el extremo sur de la Argentina. Tiene una densidad poblacional menor a la media nacional: en el 3,8% de la superficie continental del país (casi 95.000 km2  sobre 2,8 millones de km2), alberga el 1,4%  de los habitantes del país (557 mil habitantes sobre 40 millones)1. La elección del Neuquén se funda sobre la explicación hegemónica del avance de la provincia en salud como un resultado de la continuidad del Movimiento Popular Neuquino en el gobierno. Importa revisar esta explicación porque sus logros en salud a partir de 1970 representan mucho más que esas proporciones territoriales y poblacionales en el imaginario sanitario que alimentó en los últimos 50 años el elenco gobernante de ese movimiento creado por Felipe Sapag2.

MARCO TEÓRICO

Sin desmerecer el factor continuidad en las políticas públicas, se entiende que:

  1. Un solo factor es insuficiente para explicar el desarrollo social en una provincia, aunque el análisis se limite a un sector, como es en este caso el de salud
  2. Existen no sólo factores explicativos propios del sector sino contextuales (intersectoriales, interprovinciales, nacionales y hasta internacionales)
  3. Más allá del predominio de factores, el desarrollo en salud requiere comprender su combinatoria necesaria y suficiente para una determinación multidimensional[2], sobrepasando explicaciones unidimensionales, tanto más si son lineales, como en este caso es la explicación hegemónica propone entre apenas dos variables

PROBLEMA

Nos preguntamos entonces, ¿qué otros factores están asociados a los avances en el Área Salud del Neuquén en el período 1971-1980? Su identificación importa para explicar brechas consigo misma y con otras jurisdicciones en la evolución de sus indicadores de salud

De manera que hay una doble dificultad en la explicación oficial del éxito neuquino:

  1. lógica, porque en Neuquén, además de la continuidad, existen otras variables independientes de peso, y además del impacto en salud hay otros sectores de la economía que pueden no acompañar a la continuidad
  2. histórica, porque otras jurisdicciones con continuidad en sus gobiernos no lograron similares impactos en salud

OBJETIVO

Se trata de identificar factores explicativos que puedan tensar la suficiencia del continuismo político-institucional local como explicación de los avances del Neuquén en Salud. De lograrlo, este trabajo se constituye en un estudio de caso que dirá algo práctico acerca de la complejidad específica de las políticas de salud y de la dificultad de su extrapolación a otras jurisdicciones

HIPÓTESIS [3]

Si una jurisdicción está favorecida por un proyecto nacional, puede obtener logros en salud siempre que aproveche las facilidades diferenciales que le otorga ese contexto, sin las cuales otras jurisdicciones fracasan pese a tener localmente una continuidad político-institucional comparable

Si bien esta formulación puede evocar una obviedad, lo curioso es que no haya sido percibida para el fenómeno neuquino[4]. Una serie de datos poco visibilizados, contribuirán a hacer más inteligible esta desapercibida obviedad[5]

METODOLOGÍA

Nuestro estudio es descriptivo, comparativo, documental, y de complementación metodológica. Esta complementación corresponde al tipo de integración metodológica[6] que observa distintos aspectos del mismo objeto para permitir una reconstrucción que dé mejor cuenta de su complejidad. Tal complementación está dada, en este estudio,  por una cuádruple investigación: a) epidemiológica, de tipo ecológico; b) económica, de flujos regionales; c) demográfica dinámica; d) sociológica, de actores

Mediante la investigación epidemiológica describimos indicadores de salud. El estudio económico aporta el conocimiento de las transferencias interregionales, en este caso de las jurisdicciones a Nación y de ésta al Neuquén, que se suman a los fondos particulares que potencian esas transferencias cuando son invertidos o depositados fuera de la jurisdicción de origen. Con la demografía reconocemos inmigraciones de población general y de personal de salud hacia el Neuquén. El estudio de actores[7] está centrado en el aparato gremial del sector salud[8] para determinar si existieron diferencias entre su comportamiento en Neuquén respecto de otras jurisdicciones. La relación de estos aspectos contextuales con la salud entra en lo que se considera investigación ecológica, o sea la que asocia situaciones de salud a variables de un contexto sin identificar causas específicas[9]

Si además de estas relaciones en Neuquén encontramos una o más provincias testigo con continuidad político-institucional local, pero donde no se observen mejoras comparables en salud, tal continuidad pierde valor para explicar las mejoras neuquinas

CREACIÓN DEL MITO

En la conciencia colectiva y sanitaria se asume la relación lineal que el poder gubernamental alimentó como una épica de su gestión:

La Provincia del Neuquén tiene un modelo de salud. Tal vez uno de los pocos que puedan colocarse en la vidriera nacional (... porque) la salud en Neuquén siempre ha sido un tema asumido integralmente por el Gobierno Provincial. El Movimiento Popular Neuquino asumió en el año 70 un compromiso político para llevar a cabo un ambicioso proyecto que hoy es una realidad [10]

Publicaciones científicas intentaron también dar cuenta del “fenómeno”, bajo un mismo enfoque causal, basado en la continuidad político-institucional provincial. Y no hicieron referencias a factores del contexto interregional o nacional que favorecieron el desarrollo neuquino en salud[11]

RESULTADOS 

Se presentan a continuación los datos recogidos en los distintos abordajes disciplinarios

Epidemiología

Los notables logros en la Provincia se comparan con los del País entre 1970-79[12]:

                                                                        CUADRO 1

Cambios en Mortalidad infantil y Expectativa de vida,                                 Neuquén y Argentina, 1970-1979

Variables

Neuquén

País

1970

1979

Variación

1970

1979

Variación

Tasa de Mortalidad infantil /00 (a)

102,1

30,6

-70,1%

61,2

32,4

-47,6%

Expectativa de vida al nacer (b)

57,4

64,7

+12,7%

65,6

68,9

+5,0%

Fuentes: (a) Ministerio de Salud Pública y Medio Ambiente, Estadísticas Vitales y de Salud, Serie 5, Buenos Aires; (b) INDEC, Serie Análisis Demográfico, nº 9 y 12, Buenos Aires, 1997 y 1998 respectivamente 

Otros logros resonantes de la Provincia fueron:

  • creación de la primera Residencia Médica Rural del país
  • extensión del régimen de dedicación exclusiva a una mayoría de médicos
  • amplio y continuado programa de capacitación
  • carácter redistributivo de su programa de asistencia alimentaria, concentrado en los desnutridos más graves y numerosos
  • implantación de una zonificación y red de servicios con cobertura universal
  • institucionalización de la incorporación de agentes sanitarios rurales
  • reorientación de recursos provinciales a la Zona III con Sede en Chos Malal, que reunía los mayores problemas de cobertura, accesibilidad, utilización, calidad y costos en esa parte de la precordillera andina

El siguiente cuadro de contingencia, esencial en el pensamiento epidemiológico, esquematiza una lógica que confronta con la explicación lineal (unidimensional) que relaciona la continuidad con el impacto en salud, sin considerar otras variables independientes, además de esa continuidad, ni otras dependientes, además de ese impacto

                                                                        CUADRO 2

Variables que exceden a la continuidad institucional y al impacto en salud

 

Impacto en salud

Transparencia institucional

Si

No

No

Continuidad político-institucional local

Si

Neuquén

Formosa

Sgo. del Estero

X

Sgo. del Estero

No

Tierra del Fuego

X

X

X

Ingreso de bolsillo

Mayor

Tierra del Fuego

X

X

X

Menor

Jujuy (área del Programa de Salud Rural)

Formosa

X

X

Fuente: elaboración propia

El cuadro muestra que se pueden agregar otras variables independientes (líneas) y dependientes (columnas). Entre las variables independientes (también llamados factores explicativos), en la primera columna, se pueden agregar muchas otras variables que no son la continuidad y cuyo impacto en la salud pudiera ser tanto o más positivo que la continuidad político institucional. Por ejemplo, el ingreso de bolsillo. Lo mismo sucedería si agregáramos otras consecuencias, en la primera línea, en sectores distintos al de salud. Por ejemplo, transparencia gubernamental. De qué serviría esa continuidad si para lograrla se afecta gravemente la transparencia? Quiere decir que el valor de la continuidad depende de la consecuencia que se observe. El cuadro muestra jurisdicciones que son referentes empíricos de la insuficiente consistencia de la relación entre la continuidad y el impacto en salud. En Tierra del Fuego, no hubo continuidad político-institucional provincial, pero su alto ingreso de bolsillo le permitió alcanzar los mejores indicadores de salud del país en mortalidad infantil y perinatal, así como en expectativa de vida al nacer para los varones. Por el contrario, en Formosa, con una continuidad gubernamental que ya lleva 20 años, detenta los peores indicadores del país en expectativa de vida y mortalidad infantil[13]

A su vez, Santiago del Estero, tuvo 20 años de Gobernador a Arturo Juárez, pero su gestión acumuló numerosas faltas de transparencia (condenas por corrupción y violación de derechos humanos)[14]. O sea: la continuidad no es un bien absoluto

Los casilleros ocupados alcanzan para mostrar la inconsistencia de la asociación lineal entre continuidad e impacto en salud. O sea, son los necesarios para reforzar la hipótesis. Las “X” muestran casilleros que el lector podría intentar llenar con referentes empíricos. Si no las intentamos llenar en este trabajo, es porque su existencia o ausencia no refuta la hipótesis de este trabajo

Así, se problematiza la explicación unidimensional o lineal, mediante nuevas preguntas que requieren nuevas respuestas, huyendo de preguntas y respuestas únicas, de respuestas sin preguntas y de preguntas a posteriori de las respuestas al efecto de justificarlas

Esta forma de trabajar el cuadro de contingencia tradicional con nuevas líneas de variables independientes en la primera columna, y de variables dependientes en la primera línea, accede a un desarrollo bidimensional La bidimensionalidad se supera si se desagregan las mismas variables por zonas provinciales, edades u otas variables de tiempo, lugar y grupo poblacional, de manera que se construyan cuadros sobrepuestos o incluso angulados tridimensionalmente, que son graficables mediante las llamadas curvas de nivel (15)

Política

En 1963 Felipe Sapag asumió su primer período como Gobernador del Neuquén, pero en 1966 fue destituido por el golpe militar que designó a Juan Carlos Onganía como Presidente de facto. En Neuquén, asumió como Gobernador el Ingeniero Rodolfo Rosauer. Pero en 1970, el temor a la extensión de la huelga de los obreros de El Chocón, llevó a Onganía a convocar a Sapag para que reasumiese. En su mandato como Senador de la Nación por la Provincia del Neuquén, Horacio Lores revela claramente el acuerdo militar-partidario en su condición privilegiada de cercanía al caudillo neuquino, de quien fue su Subsecretario de Salud: “Este (Sapag) condicionó la aceptación del ofrecimiento a que Hidronor S.A. se comprometiera a que El Chocón fuese también un motor del desarrollo patagónico y no solo un proveedor de energía para Buenos Aires y la pampa húmeda. Acordado ello con Onganía, Don Felipe asumió nuevamente el cargo de Gobernador el 5 de marzo de 1970 (…), dio gran prioridad a la atención de salud y jerarquizó el sector creando en 1971 la Subsecretaría de Salud en reemplazo de la Dirección General de Salud, Asistencia y Previsión. Cronológicamente se puede fijar el comienzo del Plan de Salud del Neuquén en marzo de 1970 (…)”[16]. La magnitud de la transferencia que implicaba este acuerdo se refleja también en el inmediato lanzamiento del Plan de Salud, dentro del mismo mes del acuerdo

Además de su génesis política, el Plan de Salud tuvo consecuencias políticas que aún resuenan. En palabras del mismo Lores, quien luego fue también Ministro de Salud del Neuquén, “(... el Plan) fue un emblema de la Provincia. Su creciente prestigio fue mucho más allá de las fronteras provinciales y nacionales convirtiéndolo en un ejemplo y motivo de estudio para expertos nacionales y extranjeros (…) e hicieron que fuese adoptado como bandera política indiscutible y respaldado por la comunidad”

Economía

La inversión pública preferencial en Neuquén fue una decisión de Estado plasmada de inicio en la Ley del Presupuesto de Gastos e Ingresos de la Administración Pública Nacional

El despegue neuquino se potenció a partir de 1970, pero ya estaba en curso en 1959, cuando el ingreso per cápita había superado al promedio del ingreso per cápita nacional, apenas un año después de que la Gobernación del Neuquén pasara a ser una Provincia

nph_534.jpgEntre 1971 y 1980, la inversión nacional estatal en la Región Comahue (que incluye a Neuquén) fue del 7,1% de la inversión nacional total, o sea, varias veces más que la proporción del 2,5% con que participa esa Región en la población del país. Dentro del Comahue, fue Neuquén la Provincia que concentró más inversiones en relación con su población respecto de las demás provincias de su Región[17]. Este flujo de capital impregnó de fondos al sector salud, que fueron inteligentemente direccionados por sus autoridades sectoriales a las necesidades zonales y de los grupos sociales más postergados dentro de cada zona. Valga la insistencia en esa excepción: los fondos no hubieran impulsado la salud en Neuquén si, como es tan habitual, hubieran tenido un uso irracional, algo que la mayoría de las veces se explica por una corrupción estructural

Al mismo tiempo, el crecimiento neuquino aportó una cuantiosa energía al país en electricidad, gas e hidrocarburos. El destino privilegiado de estos recursos naturales fueron la Pampa Húmeda y el Área Metropolitana de Buenos Aires, que recibieron estos insumos desde una distancia menor que si provinieran de provincias del Norte pobre. Menor distancia es una ventaja comparativa en costos de transporte. Ventaja que no favorece al Norte del país, con peores indicadores de salud que Neuquén antes de que esta Provincia despegara 

Demografía dinámica

Al convertirse en el único polo de desarrollo de los años 70, Neuquén se convirtió en un atractor de trabajadores. Los trabajadores inmigrados se suelen caracterizar por una salud apta para obtener mayores ingresos que en su jurisdicción de origen

Los cambios demográficos en el decenio 1971-1980 se cuantifican en este cuadro, donde se observa que la población del Neuquén en comparación con la del país se incremento más de 3 veces, mientras que su sub-población médica creció más de 8 veces que la del país :

CUADRO 3

Crecimiento demográfico general y de profesionales médicos, Neuquén y Argentina, 1970-1979 

 

Neuquén

País

 

1970

1980

Variación

1970

1980

Variación

Crecimiento demográfico general (a)

154.570

243.850

57,8%

23.364.431

27.949.480

19,6%

Crecimiento demográfico médico (b)

169 (b1)

568 (b2)

236%

48.493 (b3)

60.616 (b4)

25,0%

Fuentes: 

(a) INDEC; (b1) García Bates, Alicia, y Néstor Perrone, Mortalidad Infantil en la Provincia del Neuquén, en Taller Regional de Atención Primaria y mortalidad del niño, OPS/OMS, México, 1983; (b2) Ministerio de Bienestar Social de la Nación, Provincia del Neuquén: Tablas Básicas, Tomo 4, 1979; (b3) Secretaría de Estado de Salud Pública, Estudio sobre salud y educación médica: Recursos humanos, Buenos Aires, 1970 (dato de 1969); (b4) estimación propia [18]

----------------------

En síntesis, acudió población más joven y sana. El crecimiento demográfico general en base a una población joven y laboriosa, por tanto supuestamente sana en relación con la población residente de la Provincia, diluyó los indicadores neuquinos negativos y exaltó los positivos

El crecimiento demográfico médico también se hizo a expensas de profesionales jóvenes, altamente formados que, por su carácter de “extraños”[19], eran entonces fácilmente adaptables a la política de salud provincial. En una Provincia joven,  sin una corporación previamente constituida, fueron recibidos en el seno de un Plan de Salud Provincial que los invitaba a compartir un futuro más promisorio que el ofrecido por sus jurisdicciones de origen 

Sociología

Los Estatutos de Colegios y Círculos Médicos más antiguos enfatizan sus intereses particularistas por sobre los intereses más generales de la política provincial en salud, anticipando una virtual oposición en caso de contrariar sus intereses corporativos[20]. En cambio, el Estatuto de FEMENEU (Federación Médica Neuquina) aprobado recién en 1983, puso al gremio médico al servicio del bien común que proponía la política de salud provincial. Así, mientras Neuquén definió sus políticas públicas en un ambiente colaborativo como el que propone la teoría de grupos, las provincias norteñas conservadoras habían tropezado de inicio con dificultades descriptas por la teoría de juegos, basada en estrategias entre oponentes racionales[21]

DISCUSIÓN DE LA HIPÓTESIS

El cuadro siguiente resume los resultados en relación con la hipótesis. Confirma ambas dudas planteadas en el problema. De una parte, la duda lógica, incorporando líneas con nuevas variables y, de otra parte, la duda histórica, consignando provincias que juegan como contraejemplos porque tuvieron épocas de continuidad y sin embargo no reiteraron el “fenómeno” neuquino

CUADRO 4

Clasificación de provincias según ciertas variables y el impacto en su salud

 

 

Impacto en salud

Alto

No alto

Continuidad político-técnica

Neuquén

Catamarca, Santiago del Estero, La Rioja, San Luis[22]

No

 

 

Alta inversión pública

Neuquén

San Luis

No

 

Catamarca, Santiago del Estero, La Rioja


Inmigración masiva joven y sana

Neuquén

 

No

 

Catamarca, Santiago del Estero, La Rioja, San Luis

Inmigración médica masiva joven y

Calificada

Neuquén

 

No

 

Catamarca, Santiago del Estero, La Rioja, San Luis

Estatutos de Asociaciones Médicas de tono colaborativo con la política pública en salud

Neuquén

San Luis (Colegio Médico)

No

 

Catamarca, Santiago del Estero, La Rioja

Acuerdo político entre la Jurisdicción y la Nación

Neuquén

 

No

 

Catamarca, Santiago del Estero, La Rioja, San Luis

Fuente: elaboración propia

En síntesis, es cierto que los logros de la Provincia coincidieron con una continuidad político-institucional de la jurisdicción. Pero vimos que esta continuidad no fue sólo patrimonio del Neuquén y por tanto impide aceptar una relación causa-efecto de tipo lineal. Y a la inversa: vimos otras variables que excedieron tal continuidad, propias de la Provincia, asociadas también con sus logros en salud y ausentes en otras provincias con similar continuidad. Entre estas variables la misma continuidad no es una variable aislada en sí misma, sino parte de un complejo donde el Gobierno Nacional cedió la creación de un polo de desarrollo en Neuquén a cambio de que Sapag acallara los reclamos de los trabajadores de El Chocón mientras se consolidaba la construcción de la represa necesaria para la pampa húmeda

Estas diferencias entre jurisdicciones explican que sus diferencis no sean intercambiables ni trasladables mecánicamente entre ellas 

ORIGEN DE LOS FONDOS QUE INCREMENTARON LA INVERSIÓN PÚBLICA EN NEUQUÉN: flujo de excedentes regionales

Dada la importancia de la inversión pública nacional en Neuquén, se investigó la procedencia de los fondos

Está visto que a cambio de la entrega de sus recursos naturales, Neuquén recibió un aporte extra de la Nación que le permitió convertirse en el único polo de desarrollo argentino de los años 70, incluido su desarrollo del sector público de la salud, aunque también el de su sector privado de salud al que se dirigieron la mayor parte de los fondos de la Obra Social Provincial (Instituto de la Seguridad Social del Neuquén)

En otras palabras:

“(…) la élite local, sin una base productiva de envergadura y autonomía suficientes, establece una estrecha relación de dependencia con el Estado nacional, vía el rol de redistribución de recursos provenientes del sector extractivo que asume, intermediado por el Estado provincial”[23]

La magia del Neuquén estuvo, entonces, en utilizar sabiamente esos aportes, ¿pero de dónde venían esos aportes extras que llovían sobre Neuquén?

Como las regiones de un país tienen desarrollos diferentes, tan arbitrarios como la decisión del gobierno de elevar una zona y deprimir otra, se generan excedentes de diferentes fuentes pero también de diferentes destinos en cada una [24]

Los flujos de excedentes están orientados por fenómenos como estos[25]

  • decisión de inversión pública nacional; por ejemplo: creación del polo de desarrollo en Neuquén en los años 70
  • deterioro de los términos de intercambio, con ventajas comparativas para las regiones con servicios e industrias (economías terciaria y secundaria) sobre las regiones recolectoras (economía primaria)
  • distancia a los puntos de consumo, con ventajas comparativas para las regiones productoras más cercanas
  • giros monetarios fuera de la provincia de origen, cuando ofrece inversiones menos rentables o de menores ganancias e intereses que otras provincias
  • creación de regímenes promocionales mediante menores gravámenes para el consumo o la implantación de industrias en ciertas regiones o jurisdicciones

Las provincias norteñas son un ejemplo de producción fundamentalmente primaria (yerba, té, tabaco, azúcar, etc.) que no son generadoras de industria como sí lo es la construcción (llamada “madre de industrias”). Los excedentes generados en ellas no quedan en su suelo sino que se trasladan a zonas más ricas, en detrimento del crecimiento local

Puede demostrarse que el polo de desarrollo que significó Neuquén fue financiado por el resto del país, incluyendo a las provincias más pobres[26]. Si se aplicara al país la lógica redistributiva que adoptó Neuquén en su Plan de Salud, el país debería haber financiado a provincias en peores condiciones que ella. Esto prueba que la conformación de dicha Provincia como polo de desarrollo, receptor de generosos fondos nacionales, no fue decisión de una política equitativa nacional. Por el contrario, esa decisión reflejó intereses particularistas asentados en las zonas tradicionalmente hegemónicas de la Argentina. Las economías regionales estarían sujetas a una utilidad locacional[27], que a nuestro entender complementa al de explotación de la periferia por el centro, en tanto esa utilidad pondera la ventaja de contar con más recursos naturales, una mayor escala productiva, una dinámica socio-cultural de auto-crecimiento y una menor distancia al área más desarrollada del país

CONCLUSIONES

Con una lógica formal funcionalista se pretendió fundar la versión oficial del “fenómeno neuquino” como si no existieran contraejemplos, contradicciones y paradojas entre la salud de la Provincia y la continuidad político-institucional local.

En el proyecto nacional de entonces, ciertas provincias debían financiar al Neuquén hasta convertirlo en el único polo de desarrollo del país en el decenio 1971-80, a cambio de que proveyera energía de su subsuelo a la pampa húmeda

En base a este dato y a sus consecuencias sanitarias, demográficas y gremiales, este trabajo apela a otras lógicas explicativas (dialécticas y paradójicas), distintas de la neuquina oficial. Estas lógicas se oponen a simplificaciones que proponen interpretaciones mecánicas de indicadores de salud[28], impropias de fenómenos sociales en cuanto deberían tomar en cuenta que:

  • es necesario complejizar la interpretación del “fenómeno” neuquino, por la fragilidad e insuficiencia de las relaciones lineales habitualmente utilizadas, basadas únicamente en la salud supuestamente derivada de la continuidad político-institucional de la Provincia
  • no es posible extender integralmente la concepción ni el desarrollo del modelo neuquino fuera de sus fronteras, dadas las condiciones excepcionales que alentaron su surgimiento y desarrollo; por esto puede decirse que el remanido señalamiento del atraso en salud de otras jurisdicciones respecto de Neuquén, sin mencionar sus diferencias de posibilidad, es funcional al sostenimiento velado de una arbitraria e injusta desigualdad
  • las determinaciones estadísticas, mecánicas, estructurales y dialécticas[29], son de complejidades crecientes pero aún insuficientes para la comprensión de cuestiones complejas de la salud, como el fenómeno neuquino. La lógica paradójica[30] nos propone una comprensión holística que integra armónicamente las aparentes contradicciones: el fenómeno neuquino (tesis) puede verse en confrontación con las demás jurisdicciones con menos salud que fueron más postergadas (antítesis), en aras de un servilismo a las clases locales dominantes conjugadas con intereses extranacionales (síntesis). Pero esta lógica dialéctica puede omitir la armonía del conjunto, sacrificada en el altar de las contradicciones

ALGUNA PROSPECTIVA

Hace tiempo que asistimos a una crisis en el subsector público de salud del Neuquén que enfrenta a sus trabajadores con el gobierno provincial, mientras no deja de desarrollarse el modelo privado al amparo de la Obra Social Provincial (Instituto de Seguridad Social del Neuquén, ISSN) creada curiosamente en 1970, el mismo año de partida de la revolución neuquina estatal en salud que se autoatribuye el Movimiento Popular Neuquino. Pero esa subsidiariedad privada de lo que no hiciera el Estado, se corrió en los años 90 del siglo pasado hacia la subsidiariedad estatal, donde cada vez más el Estado hace lo que no interesa a los efectores comerciales de la salud[31] 

También puede verse esta crisis como parte de un final anunciado, una vez que se produjeron y/o extendieron fenómenos provinciales anticipados hace 25 años[32]:

  • agotamiento o empobrecimiento de sus recursos naturales
  • finalización de grandes infraestructuras, como ser las centrales hidroeléctricas, con la consiguiente baja del empleo
  • tercerización económica (predominio gradual de servicios sobre industrias)
  • aumento de la carga pasiva por envejecimiento poblacional y la política de jubilación y empleo
  • disminución relativa de la Población Económicamente Activa (PEA)
  • privatización creciente
  • depreciación relativa del trabajo
  • pérdida de expectativas utópicas

Contrariamente, el modelo podría revitalizarse o renovarse si esos fenómenos fueran superados por estos otros:

  • extractivismo de nuevos recursos del subsuelo
  • reorganización de movimientos sociales por la salud
  • control del Estado por la Sociedad Civil
  • acciones de los trabajadores y gremios del sector salud (Sector público, Seguridad Social)

Por otra parte, más allá de las bondades naturales de la Provincia, la corrupción[33] significa un obstáculo cuando es una invariante estructural de las políticas públicas que grava profundamente los desarrollos sociales, de manera que a las limitaciones actuales y renovaciones potenciales del modelo, tiene que sumarse la consideración del peso de esta variable en la medida de su presencia en cada jurisdicción

Para entender la escasa o débil reacción popular en defensa de su modelo de salud durante períodos de gobierno del Movimiento Popular Neuquino, debe contabilizarse también la desmovilización con que respondió la sociedad al paternalismo gobernante, hábil acusador del Estado Nacional por expoliar a la Provincia[34], mientras sostenía el modelo de acumulación local privado de salud a través de su financiamiento por parte de la Obra Social Provincial (Instituto de Seguridad Social del Neuquén, ISSN)

Sin embargo, nada impide que, como todo proceso social e histórico, el futuro neuquino exceda las previsiones formuladas

Por otra parte, siendo el sector salud dependiente fundamentalmente del trabajo (en mayor grado que del capital y la aparatología), su administración no está signada por la ganancia para generar utilidades, que es el interés central en empresas lucrativas, sino por su correspondencia con necesidades y aspiraciones sociales. Entre ambas decisiones pesa una significación construida al amparo de las ideologías, de las adhesiones y de su expresión en movilizaciones sociales y no solamente de los negocios políticos y económicos. Este dilema está por encima de las excusas para una retirada del Estado garantista hacia un Estado privatista en función de argumentaciones basadas en restricciones presupuestarias provinciales para el sostenimiento de sus políticas públicas en salud. Dicho de otro modo: nada reemplaza una vigilia social inteligente que sea autocrítica respecto de los años rosa

OTRA BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

  1. Cabildo por la Salud Pública Provincial: Resumen y Conclusiones, Zapala, 20 de mayo de 2005
  2. Declaración de la Asamblea del Personal del Hospital de  Zapala y sus Centros de Salud, 27 de abril de 2005
  3. Lores, Horacio (ex Ministro de Salud del Neuquén), Fragmentación, debilidad institucional y conflicto,  Especial para el diario "Río Negro”, 01-06-06
  4. Ministerio de Salud de la Nación / OPS / OMS, Indicadores Básicos 2011, Buenos Aires (folleto).
  5. Proyecto de Declaración de la Cámara de Diputados del Neuquén para la Intervención del Gobernador Sobisch en la Salud, 29-03-07
  6. Saint-Lary, Beatriz, La configuración espacial de la Provincia del Neuquén, documento elaborado como material de consulta para el II Curso Anual de Administración de Servicios de Salud, 03-1989
  7. Revista “MR” (Medicina Rural), Órgano oficial de la Sociedad de Medicina Rural de la Provincial del Neuquén
  8. Boletines de la Sociedad de Medicina Rural de la Provincia del Neuquén
  9. Dirección Nacional de Programación e Investigación - Ministerio de Hacienda y Finanzas, Inversión del Sector Público Argentino por Regiones, Años 1968-1971,Buenos Aires, 1972
  10. Documentos de la Secretaría de Salud del Neuquén (Anuarios, etc.)

  

LMBORINI@INTRAMED.NET

Este artículo fue publicado con el título "Análisis de las políticas públicas de la Provincia del Neuquén en salud, 1970-1979" en "Realidad Económica", Revista de Ciencias Sociales con referato editada por el Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE), Nº288, diciembre de 2014, Buenos Aires, pp. 133-150


Reconocimiento: agradezco profundamente la generosa dedicación del Dr. Alejandro Rofman en la lectura final y en la propuesta de sugerencias para este trabajo



[1] Médico, Diplomado en Salud Pública, Especialista en Metodología de la Investigación. Profesor Titular Regular de Salud Pública, UBA, 2003-2008

[2] Castellanos, Pedro Luis, Sobre el concepto de Salud Enfermedad. Descripción y explicación de la situación de Salud. Bol. Epidemiológico OPS. 1990; vol. 10, Nº 4

[3] Se utiliza el modelo de formulación de hipótesis en 3 pasos con que se cubre científicamente la Física: a) condiciones iniciales, b) hecho o prueba, c) ley que explica el hecho en esas condiciones

[4] El reconocido filósofo Alfred Whitehead asegura que, contra lo que se cree, hace falta una mente extraordinariamente inteligente para percibir lo evidente

[5] La primera publicación fue hace 25 años,  pero, lo que es aún más llamativo, casi 20 años después del inicio de un polo de desarrollo en Neuquén:  Borini, Mario, Reinterpretación del `fenómeno Neuquén', Revista "MR", Sociedad de Medicina Rural del Neuquén, oct-1989, Neuquén

[6] Cf. las obras de Denzin y Bericat (por ej., Bericat, C., La integración de los métodos cuantitativo y cualitativo en la investigación social, Barcelona, Ariel, 1998, Cap. II y III)

[7] Cf. Bourdieu, Pierre, Espacio Social y Poder Simbólico, en Cosas dichas, Gedisa, Buenos Aires, 1988

[8] Su importancia es aún mayor si se considera que la atención de la salud es trabajo-intensiva en vez de capital-.intensiva

[9] La fragilidad de una investigación ecológica se compensa con las ventajas de utilizar datos existentes y de su potencialidad para generar hipótesis

[10] Vaca Narvaja, Gustavo (ex Ministro de Salud Pública del Neuquén), El Seguro Provincial de Salud, en El Seguro Provincial de Salud, Ministerio de Salud Pública, Provincia del Neuquén, 08-88

[11] Moreno, Elsa, Olga Niremberg y Néstor Perrone (Coordinadores), Evaluación del Sistema Público de Salud de Neuquén, Informe Final, CEADEL–Gobierno de Neuquén, 2005 – 2006

[12] INDEC, Serie Análisis Demográfico, nº 9 y 12, Buenos Aires, 1997 y 1998 respectivamente 

[13] Ministerio de Salud-OPS/OMS, Indicadores Básicos, Argentina´2013, Buenos Aires

[14] Carlos Juárez, preso or delitos de lesa humanidad, Diario Página12, Buenos Aires, pagina.com.ar, 6 de enero de 2008

[15] Curvas de nivel, en Casanova, Leonardo, Topografía plana, Universidad de Los Andes, Mérida, Venezuela, 2002, Capítulo 9, Sección 9.1

[16] Lores, Horacio, Fundamentos del Proyecto de Declaración declarando de interés la 1ª Evaluación del Plan Neuquino de Salud en la Pcia. del Neuquén, Honorable Senado de la Nación, Expte 24/2011

[17] Consejo Federal de Inversiones (CFI)

[18] Acerca de la cantidad médicos, "No hay datos oficiales porque la atención sanitaria depende de las provincias y la matrícula profesional fue delegada desde los ministerios provinciales a consejos profesionales. Conocemos los datos pero de manera indirecta" (Carlos Filgueira Lima, Secretario de Políticas, Regulación y Relaciones Sanitarias de la Nación, lanacion.com, vista el 14-6-2014, fecha de edición)

[19] Término tomado de la metodología de investigación cualitativa. Cf. Rodríguez Gómez,  Gregorio y Gil Flores, Javier, Introducción a la Investigación Cualitativa, Ediciones Aljibe, Granada (España), 1996

[20] Cf. por ejemplo con el estatuto de la asociación de los médicos en la Provincia de Tucumán

[21] Maingón, Thais, Las Políticas Sociales: discusión teórica, conceptual y metodológica, OMS/OPS, Washington, 1992

[22] Se podrían consignar, probablemente, el Pacto Autonomista Liberal de Corrientes y el Bloquismo de San Juan, entre otros desarrollos caudillistas locales sin impacto llamativo en la salud pese a que sus orígenes se remontan al siglo XIX y se extendieron muy largo tiempo en los respectivos gobiernos provinciales, aunque con más alternancias que el MPN

[23] Palermo, Vicente, Neuquén: La creación de una sociedad, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1988, p. 100

[24] Rofman, Alejandro, Hay una salida distinta para las economías regionales, Diario Clarín de Bs. As., 14-5-94

----------- Economías del interior. Crisis estructural y coyuntural, Revista Realidad Económica, IADE, Bs. As., nº 43, 1981

----------- El interior pide reconversión, Diario Clarín de Bs. As., 17-5-96

[25] Cerro, José A., Análisis del Desarrollo Desigual entre la Capital y el Interior, Editorial Guadalupe, Buenos Aires, 1973

[26] Consúltese el Producto Bruto Geográfico de ese decenio, Consejo Federal de Inversiones (CFI)

[27] Quintana, Humberto Leopoldo, Teoría económica regional: un estudio sobre el subdesarrollo de Jujuy, Universidad Nacional de Jujuy, 2009, p. 162 164

[28] Morgenstern, Hal, Uses of Ecologic Analysis in Epidemiology Research, American Journal of Public Health, 72(2):1334-1336, 1982

[29] Mario Bunge propone 8 determinaciones, que incluyen estas 4 (Causalidad: El Principio de Causalidad en la Ciencia Moderna, EUDEBA, 1972)

[30] Cf. al respecto los Brahmas de India, Chuang Tzú de China y Heráclito en Grecia, 3 fuentes de un pensamiento integrador oriental en contra de la separatividad propia del pensamiento occidental

[31] Taranda, Demetrio, y coautores, Silencio Hospital: Una historia de la salud pública en Neuquén. Universidad Nacional del Comahue, Neuquén, 2008

[32] Íd. Borini, Mario, 1989

[33] Raúl Nicolás Aranda, Capítulos La red clientelar del Movimiento Popular Neuquino y El Clientelismo y la corrupción, en Participación o clientelismo, Trabajo Final del Master Universitario en Educación Social  y Animación Sociocultural, Dpto. de Teoría e Historia de la Educación y Pedagogía Social de la Universidad de Sevilla, octubre de 2002, p. 19 y 28, Sevilla

[34] Palermo, Vicente, Neuquén: la creación de una sociedad, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1988p. 102

|

Comentarios

Querido Mario
Hoy recibí Realidad Económica,  revista de la que estoy suscripto desde hace muchos años.

Me alegró mucho encontrarme con tu trabajo "Análisis de las políticas públicas  de la salud en la provicia de Neuquén, 1970-1979"

Bravo Mario, adelante

Ya me habías hecho conocer con anterioridad sobre este tema muy interesante

Un abrazo

Domingo

Responder

Holla Mario!  

Me encanta de leer de vos.

Tchao mi querido amigo.

Armelle (Frankfurt)

Responder

Mario:

Recibí ayer tu blog. Me parece un excelente aporte. Me alegro por tus realizaciones.

Lic. Andrés Feldmann

Responder

Muchas gracias, Mario! 

Un abrazo 

Guillermo de Hoyos (Neuquén)

Responder

Muchas gracias

Mario!

Super interesante!

Liliana

Responder

MUCHAS GRACIAS, MARIO

UN ABRAZO

RICARDO BLANCO

Responder

Hola Mario, como estás?

No sé si tenés conocimiento del Proyecto de Ley Marco de Salud para la Pcia. de Buenos Aires que están impulsando las actuales autoridades.

Desde el Colegio de Médicos estamos interesados en conocer tu opinión, ya que como sabes somos ávidos lectores de tus artículos y análisis sobre el sistema de salud, política de medicamentos, etc, etc.; que compartimos y constituyen material de lectura de nuestros alumnos del Curso de Administración Sanitaria como así también sustento de nuestra posición ideológica en la materia.

Por si aún no llegó a tus manos, te envío en archivo adjunto el mencionado Proyecto.

Te mando un cordial abrazo y agradecimiento por todo el trabajo que hacés para enriquecer nuestro conocimiento y tu compromiso con la gente.

Pablo Morici

Responder

Gracia, Mario.      

Ignacio Pinasco.

Responder

Abrazo, Mario, y adelante, Martin Seoane

Responder

Me encanta todo lo que haces, estoy maravillada, sobre todo por la diversidad de temas.

Un abrazo grande, Laura

Responder

Incansable Doctor!!

Un abrazo 

Responder

Gracias, Mario

Saludos

Anabella

Responder

Hola Mario. gracias por tu envío.

Estamos en una tarea cotidiana complicada por la sobrevivencia del primer nivel de atención, entre otras tantas.

Como no creo que podamos ganar más que algunas batallas, espero, en la primer tregua, ponerme al dia, en deuda con tu siempre importante producción.

Un cordial saludo y hasta la próxima.

Teresa Batallán.

Responder

Gracias, Mario.

Cariños Virginia

Responder
Gracias por considerarme en dichos análisis
Siga adelante!!!!
 
Dra. Susana Drovetta
Responder

Mario:

  Gracias por el envío de estas actualizaciones. Me son muy valiosas. No dejes de enviarlas. Abrazo

                                                 Enrico

Responder


Mario, sólo recibir tus novedades médicas me da alegría. Aunque no entienda mucho del tema, sé que debe ser importante lo que decís.

Te recuerdo con mucho aprecio y eso me da la voluntad de verte...

Te mando un abrazo largo.

Mnl (Paraná, Entre Ríos)

Responder

Gracias y beso.

Felicitaciones. 

Te quiero mucho 

Mónica (La Plata, Buenos Aires)

Responder

Escribe un comentario

¿Quieres usar tu foto? - Inicia tu sesión o Regístrate gratis »
Comentarios de este artículo en RSS

Comentarios recientes

Cerrar
marioborini@hotmail.co.uk google analytics